Régulation bancaire et financière : la montagne a accouché d’une souris ! (JP.CHEVENEMENT)
Intervention du sénateur Jean-Pierre Chevènement lors du débat sur le projet de loi sur la régulation bancaire et financière, Sénat, jeudi 30 septembre 2010.
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– Rappelons-nous c’était il y a deux ans tout juste :le 15 septembre 2008, la crise des subprimes entrainait la faillite d’une banque qui comptait à Wall Street, au nombre des plus grandes : Salomon Brothers. Le capitalisme financier, dans son entier, en était ébranlé. Il se révélait comme un système d’avidité, prisonnier du court terme. Les dogmes sur lesquels le néolibéralisme avait prospéré - efficience des marchés, capacité à s’autoréguler - apparaissaient soudain comme des mythes. Or, ce sont ces mythes qui avaient conduit à une déréglementation généralisée dans le monde anglo-saxon depuis l’élection de Mme Thatcher et M. Reagan et en Europe même, avec l’Acte unique de 1987 et ses 300 directives d’application. La crise de 2008-2009 fut le temps des grandes proclamations : il était temps, nous dit le Président de la République, le 28 septembre 2008 à Toulon, de moraliser le capitalisme financier, d’en finir avec la spéculation, les bonus, les paradis fiscaux, etc. On entendit même M. Sarkozy dire qu’il voulait tordre le cou au capitalisme financier pour sauver le capitalisme, celui des entrepreneurs, acteurs de l’économie réelle. Il oubliait simplement de pointer la responsabilité des politiques qui avaient rendu possible ce système d’avidité, en déréglementant à tout va l’économie, et particulièrement la sphère financière.
On loua la réactivité du Président de la République qui, après le discours de Toulon, s’envola pour Washington afin de convaincre le Président Bush de créer et de réunir un G20. Des plans de refinancement de l’économie puis, face à la récession, des plans de relance massifs ont été mis en œuvre. Le contribuable, appelé à la rescousse, n’a pas rechigné. C’était le grand retour des Etats. Le Parlement a approuvé. Et c’est un fait que la liquidité bancaire a pu être préservée et la récession surmontée. Ce coup d’arrêt a un prix : une dette publique impressionnante s’est substituée à la dette privée. La Commission européenne a dû s’asseoir sur tous les dogmes libéraux proclamés par les traités européens. Elle a aussi approuvé, comme le rappelle notre rapporteur, M. Marini, des régimes d’aide au secteur financier à hauteur de 4 131 milliards d’euros. Adieu Maastricht ! A l’heure du sauve-qui-peut, l’urgence commandait. Rappelez-vous : c’était l’année dernière.
II – La montagne a accouché d’une souris.
En 2010, une timide reprise s’esquisse. Après les mâles résolutions du sommet de Londres en 2009, le sommet de Toronto, un an plus tard, fait fiasco, sans que personne ne s’en émeuve vraiment. La France, l’Allemagne et la Grande-Bretagne n’ont pas réussi à faire accepter par les pays émergents l’idée d’une taxe spécifique au secteur financier. Les bonnes résolutions s’envolent, le capitalisme financier, un moment ébranlé, renaît de ses cendres. Les banques, au secours desquelles le contribuable a accouru, affichent à nouveau des taux de profitabilité record. Les bonus s’envolent à nouveau. Tout recommence comme avant, dans l’indifférence au coût réel de la crise, en termes de chômage et de pertes de production. Pis encore, ce sont les marchés financiers qui prennent les Etats en otages en jouant sur les écarts de dette, notamment au sein de la zone euro.
C’est à ce moment-là, c'est-à-dire aujourd’hui, que le Parlement se trouve saisi d’un projet de loi de régulation bancaire et financière qui transpose de nouveaux textes communautaires, crée un « Conseil de régulation financière et du risque systémique », ratifie l’ordonnance portant création d’une « Autorité de contrôle prudentiel », étend les pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers, aménage certaines procédures du droit boursier et vise à financer plus efficacement l’économie, en particulier les PME, l’habitat, l’assurance-transport.
Certes, tout ce qui améliore la régulation de l’économie après vingt-cinq ans de déréglementation à tout va est bienvenu. Mais le renforcement de la régulation que le gouvernement propose au Parlement d’adopter est-il en mesure d’enrayer de nouvelles crises ? Les réglementations du type « Bâle II », non appliquées d’ailleurs aux Etats-Unis, ont échoué à prévenir la crise de 2008, et ce n’est pas s’avancer beaucoup que de prédire que les mesures de régulation que vous nous proposez, tout comme les mesures issues de « Bâle III » échoueront de la même manière, parce que ces réglementations se contentent d’agir à la marge du système sans en altérer les fondements.
Les mesures de régulation annoncées à grand fracas l’an dernier se révèlent dérisoires à l’examen : La montagne a bien accouché d’une souris !
- C’est ainsi que la restriction des ventes à découvert se résume au raccourcissement de trois à deux jours du délai de livraison des titres.
- Le seuil de déclenchement des OPA est abaissé de 33 à 30 % alors qu’on attendait au moins 25 % et que M. Beffa, devant notre Commission de prospective, préconisait 20 % pour éviter les contrôles rampants.
- Les projets d’interdiction des dérivés de crédit sur dettes publiques se bornent à une simple extension des délités d’initiés et de manipulation des cours aux crédits dérivés. C’est dérisoire ! Quant aux pouvoirs de sanction accordés à l’AMF, ils s’exerceront par définition quand il sera trop tard. M. Jouyet, Président de l’AMF, a d’ailleurs avoué devant la Commission des Finances qu’il n’a pas les moyens de suivre en temps réel toutes les transactions. Il devient possible, selon lui, de donner deux cents instructions à la seconde sur un même titre avec une durée de validité de 25 microsecondes pour chaque ordre passé, 95 à 99 % de ces ordres n’étant pas exécutés. Et M. Jouyet de proposer des investissements technologiques pour être à même de poursuivre la surveillance des marchés. Ne serait-il pas moins coûteux de réglementer ou de taxer ces activités proliférantes pour en limiter l’exercice ? Madame la Ministre de l’Economie et des Finances, vous avez expliqué en Commission des Finances, en réponse à M. de Montesquiou, que « ces étranges animaux » que sont les CDS et les ventes à découvert ne sont pas en voie de disparition. Et vous ajoutiez de manière significative : « La créativité financière est-elle un mal en soi ? » C’est toute l’ambigüité de votre position qui la rend excessivement sensible aux pressions des lobbys financiers.
Il n’y a rien de sérieux sur les hedges funds et les paradis fiscaux Le système bancaire sous-marin – le « shadow banking system » a de beaux jours devant lui !
Toutes les propositions un peu fortes ont été rognées, rabotées, édulcorées. La profession bancaire, surprotégée par la collectivité, a bien défendu le pré carré de ses privilèges. Le crédit restera détourné de sa fonction première de financement de l’économie réelle au profit des actifs financiers et patrimoniaux. M. Jouyet, devant la Commission des Finances, s’est interrogé – je le cite – sur « la capacité du marché axé sur le court terme de financer les besoins à long terme dans les secteurs de l’énergie, de l’environnement, de l’éducation, de l’alimentaire, bases de la future croissance ». Ce ne sont pas les quelques mesurettes concernant Oseo, sans doute justifiées, ni les admonestations louables de M. Marini concernant la séquestration dans les bilans bancaires de plus de 4 milliards de fonds collectés au titre du livret A, qui mettront un terme à des pratiques déresponsabilisantes comme la titrisation, à l’origine de la crise des « subprimes ». Au contraire, les contraintes de solvabilité et de liquidité édictées par Bâle III conduiront à l’accentuation de ces transferts de risque. Le Président du nouveau Conseil international de la stabilité financière des Banques Centrales, M. Mario Draghi, a appelé, en mars dernier, à une relance de la titrisation. C’est pour le moins inquiétant !
Le guichet de la subvention réglementaire aux activités de marché reste donc ouvert. En effet, la pondération des prêts des banques aux entreprises devrait être beaucoup plus lourde dans Bâle III que la pondération des titres à l’actif des banques. Le résultat mécanique de cette différence de traitement sera d’encourager la titrisation.
Les nouvelles normes de Bâle III peuvent faire, un temps, illusion, mais elles ne seront complètement mises en œuvre qu’en 2019. D’ici là, le monde aura sans doute subi de nouvelles crises financières. Aussi bien le triplement des réserves de capitaux, que les banques devront constituer pour se prémunir contre des pertes éventuelles, risque d’être encore insuffisant, tant il est vrai, comme le déclare un éditorialiste du Financial Times, que « le fait de tripler presque rien ne change pas grand-chose au résultat ». Nous avons besoin d’un système bancaire moins hypertrophié, plus sûr, davantage orienté vers la satisfaction des besoins de l’économie réelle. Les règles dites Volker, qui allaient dans la bonne direction, répondaient structurellement aux risques de déviation en séparant les activités d’investissement et les activités bancaires. Ces mesures ont été affaiblies et édulcorées par la loi Dodd-Franck. Reste que les mesures Volker n’ont pas inspiré les timides essais de régulation initiés de ce côté-ci de l’Atlantique. Le Président du Conseil de stabilité financière, M. Mario Draghi, a déclaré lundi, à Paris, que les mesures de Bâle III « ne sont pas suffisantes – je le cite – pour gérer le « hasard moral » porté par les plus importantes institutions financières systémiques ». Le gouverneur Draghi s’est prononcé en faveur d’une surcharge en capital pour ces établissements - obligations convertibles par exemple –, qui viendraient renforcer leurs fonds propres. Les superviseurs eux-mêmes paraissent bien empêtrés dans leurs contradictions. M. Draghi insiste, en effet, sur la durée de la transition – 2019 – pour « ne pas handicaper la reprise ». Ces contradictions ne font que traduire l’hésitation à s’attaquer aux problèmes de fond, en séparant les activités commerciales des activités de salles de marchés et en encadrant plus fortement la titrisation et les produits dérivés. M. Jouyet a reconnu devant la Commission des Finances que « les Etats-Unis sont en avance pour l’organisation des marchés dérivés et les infrastructures de marché » et que par ailleurs « tout reste à faire sur les matières premières ». Mais il ne suffit pas pour cela d’attendre des directives de la Commission européenne. Le Parlement français doit fixer un cap, comme l’a très bien dit M. Marini. Il est nécessaire, Madame la Ministre, d’agir de manière coordonnée, des deux côtés de l’Atlantique pour « reréglementer » la sphère financière. Une prochaine crise en sera l’occasion.
III – La source systémique des crises demeure.
Certes l’émergence du concept de « risque systémique » peut permettre un retour - dans les politiques publiques - aux problématiques macro-économiques jusqu’ici négligées au bénéfice d’une simple régulation des acteurs. Celle-ci s’est avérée défaillante, car l’équilibre des marchés est un leurre. Le comité européen du risque systémique verra ses prérogatives limitées à un simple pouvoir de recommandation. C’est bien peu de choses au regard d’un gouvernement économique de la zone euro dont l’absence ne saurait être palliée par des sanctions automatiques en cas de déficit budgétaire. La France a eu raison de s’opposer à ces automatismes proposés par l’Allemagne et relayées par M. Trichet. C’est la négation même de l’appréciation politique.
IV - La source systémique des crises repose en fait sur les déséquilibres macro-économiques qui n’ont pas été corrigés : stagnation des salaires favorisant l’endettement, envol de la dette privée grâce à des politiques monétaires laxistes, gonflement des déficits et de la dette publics, creusement des déficits commerciaux américains, désordre monétaire international.
Les réponses esquissées ne sont pas à la hauteur des problèmes : les Etats-Unis cherchent à la fois à restaurer leur taux d’épargne et à diminuer leur déficit commercial, y compris en agitant la menace de mesures protectionnistes. La Chine déclare vouloir augmenter sa demande intérieure mais se refuse à toute réévaluation substantielle du yuan (cette réévaluation s’est bornée à un modeste 2 % depuis l’annonce faite, en juin dernier, par les autorités chinoises).
L’Europe est incapable de mettre en œuvre une stratégie de croissance coordonnée et de prendre ainsi sa part de la résorption des déséquilibres mondiaux. L’Allemagne, comme la Chine, exerce par ses excédents une pression déflationniste sur la conjoncture mondiale. A son instigation les institutions européennes, Commission, Banque centrale au premier chef, couvrent la mise en route de plans d’austérité dans tous les pays membres, au prétexte d’une dette publique qui, comparée à celle des autres (Etats-Unis, Japon), est loin d’être la plus lourde. La crise de l’euro était prévisible étant donné l’hétérogénéité économique de la zone euro et l’absence d’un gouvernement économique harmonisant l’ensemble des politiques. Les marchés financiers jouent sur les écarts de taux et la crise qui affectait la Grèce au printemps se polarisera demain sur d’autres pays. Le mécanisme européen de stabilisation financière creusera, le moment venu de sa mise en œuvre, les écarts de taux entre pays emprunteurs, France et Allemagne y compris.
Tout montre que dans le grand désordre des monnaies, l’euro est la variable d’ajustement. La Chine refuse de réévaluer son yuan. Les Etats-Unis laissent filer le dollar. C’est la politique du « benign neglect » : « le dollar est notre monnaie mais c’est votre problème ». Ainsi l’euro monte. Il a retrouvé, avec 1,36 dollar, sa parité d’avant la crise grecque. On nous assurait, il y a trois mois, que finalement la crise grecque avait eu du bon, en rapprochant le cours de l’euro de son cours initial. La réalité se présente aujourd’hui tout autrement : l’euro est poussé vers le haut par la faiblesse du dollar. Les difficultés de l’économie américaine, le gonflement du chômage outre Atlantique, et la partie de bras de fer engagée entre la Chine et les Etats-Unis, au sein du G2, partenariat de rivaux, ne laissent nullement augurer une amélioration à moyen et long terme. Avec un euro à 1,50 dollar voire davantage, c’est toute la zone euro qui sera asphyxiée, sauf peut-être, provisoirement, l’Allemagne. Mais c’est l’euro lui-même qui risque d’être emporté par l’exaspération des contradictions qui se manifestent en son sein. L’intérêt de la France est de ne pas se laisser asphyxier par un euro trop cher.
Ainsi, la crise rebondit-elle, constamment. Les certitudes se défont, à peine formulées. Hier on saluait l’action des Etats. La solution semble aujourd’hui devenue problème. Hier on vantait les vertus protectrices de l’euro. Celui-ci, aujourd’hui, est devenu casse-tête.
Je ne comprends pas pourquoi, soi dit en passant, notre Commission des Finances propose de supprimer des demandes de rapport introduites par l’Assemblée Nationale, au prétexte qu’elles lui paraissent « peu utiles » (p. 53 du rapport de M. Marini). Ce sont des sujets pourtant bien intéressants : la possibilité d’interdire les ventes de CDS portant sur des dettes souveraines dans la zone euro, ou encore la possibilité d’interdire la vente à découvert par les filiales de fonds spéculatifs situées à l’étranger, ou enfin la possibilité de répercuter le coût de la crise sur les banques. Ces rapports pourraient ne pas être inutiles s’il y avait une volonté politique : celle de mettre de gros grains de sable – par exemple la taxation des mouvements financiers sur le marché des devises – dans les rouages d’un capitalisme financier devenu spéculatif. Mais cette volonté de fermer l’économie casino n’existe pas. Il faut demander des « plans pilotes » à nos banques en cas de faillite rapide et de nationalisations, temporaires ou non, comme le fait le Royaume Uni. La loi américaine inclut ces plans dans la loi. Selon mes informations, la Commission européenne voudrait avancer sur ce sujet. Pourquoi la France s’y oppose-t-elle ?
Une seule chose est sûre : Les mesurettes que nous proposent le G20, la BRI, le FMI, ou l’Europe à vingt-sept et que vise, partiellement et péniblement, à traduire ce projet de loi, ne nous permettront pas de dépasser l’horizon lourd de nuages d’un capitalisme financier qui se débat et se débattra encore comme un forcené, pour ne pas mourir.
Il est temps de le redire : les marchés financiers ne constituent pas l’horizon de l’humanité. Ce sont les peuples et les nations qui, en dernier ressort, écrivent l’histoire. On attend de la France qui présidera la G8 et le G20 cet automne qu’elle fasse des propositions qui, concertées avec l’Administration américaine, permettent aux Etats et donc à la démocratie de remettre au pas une finance aveugle.
L’intervention des Etats, si nécessaire soit-elle, n’y suffira d’ailleurs pas si elle n’est pas éclairée par la vision d’un autre modèle de développement et pour tout dire d’un autre modèle de société.
Jean-Pierre Chevènement le Jeudi 30 Septembre 2010
